Europese diplomatie in een onzekere wereld

  1. Een Janus imago

Het Europees buitenlands en veiligheidsbeleid lokt kritiek en lof uit. “Diplomatie is het laatste domein waar Europa haar draai nog niet heeft gevonden”, “de EU heeft geen invloed op het internationale gebeuren”, “Europa moet spreken met één stem”, “Europa heeft geen strategische visie”: dergelijke kritiek weerspiegelt frustratie over de kloof tussen potentieel en werkelijkheid, tussen de constructieve rol die Europa zou kunnen spelen in een nauw verweven onstabiele wereld en het weinig adaptief diplomatiek denken en gedrag. Anderzijds wordt de EU voorgesteld als een supermacht, een zachte grootmacht, een normatieve macht, een rolmodel in de internationale politiek, een civiliserende kracht. Volgens Marc Leonard zal Europa de 21ste eeuw beheersen. Jeremy Rifkin is ervan overtuigd dat de economische perikelen de droom van Europa niet zullen ondermijnen. Volgens hem is en blijft de EU het laboratorium van de wereld, op zoek naar een empathische beschaving en samenleven in een gedeelde biosfeer.

  1. Uitgangspunten van de analyse

Hoe staat het met het buitenlands beleid van de EU? Mijn antwoord rust op vier vooronderstellingen: (a) de toekomst van de EU zal bepaald worden door de kwaliteit van haar diplomatiek beleid in de wereld, (b) de EU heeft een grote invloed op het internationale gebeuren, (c) het EU-beleid heeft positieve en negatieve facetten; en (d) er zijn inspanningen nodig om de transparantie van het beleid en de effectiviteit van geweld preventie te verhogen.

  1. Een onzekere internationale omgeving

Na WOII zagen we in de internationale omgeving vier ingrijpende veranderingen: het einde van het kolonialisme, de implosie van het communisme in Europa, de reactie van het Westen op de vernieling van de tweelingtorens, en de megacrisis op het einde van het eerste decennium van onze eeuw. Sinds 9/11 voerde de ‘democratische wereld’, vijf oorlogen in het Midden Oosten (Libanon, Palestina, Afghanistan, Irak, Libië) en werden Syrië en Iran het voorwerp van dwangdiplomatie en militaire dreiging. De schaduwzijde van deze interventies is schrijnend. Ze veroorzaakten destructie, onnodig grote aantallen slachtoffers, en hoogoplopende kosten. Alle doelwitstaten werden achtergelaten met zwakke, kwetsbare en onstabiele regimes. Om in Libië een hypothetisch aantal mensenlevens te redden werd een interne oorlog aangewakkerd, de infrastructuur van het land vernield en meer dan 30.000 Libiërs gedood. Voor België was de deelname aan de oorlog een kwestie van lopende zaken; wij hoefden onze vakantie zelfs niet te onderbreken. Deze oorlog leidde de aandacht af van een falend buitenlands beleid, en van een veel grotere crisis waarmee de wereld vandaag geconfronteerd wordt. Deze ‘megacrisis’ is het gevolg van een reeks sterk verweven crisissen die we niet konden voorkomen of oplossen, zoals: (a) de energieproblematiek na Fukushima, (b) de uitdagingen van het milieu, (c) de stijging van de voedselprijzen in armere landen, (d) het onstabiele financiële en economische regime, (e) de marginalisering van de meerderheid van de wereldbevolking, (f) het democratische deficit van de globale internationale instellingen, zoals de VN Veiligheidsraad, (g) de afkalving van het internationaal recht, (h) de bewapening en inzet van nieuwe wapensystemen, zoals robotvliegtuigen, en (i) het gouvernementele en niet-gouvernementele terrorisme. De megacrisis is de meest ingrijpende verandering sinds het einde van de WOII. Ze bedreigt de toekomst en stelt de legitimiteit van de huidige internationale organisatie in vraag. Bovendien verhoogt de globale bewustwording het gevoel van ‘relatieve deprivatie’ en frustratie. De Arabische Lente beoogt de bevrijding van interne repressie en externe interventie.

  1. Doelstellingen, procedures en uitrusting van de EU-diplomatie.

Doelstellingen. De doelstellingen van de EU-diplomatie (external action) opgesomd in het verdrag van Lissabon dat op 1 december 2009 in werking trad, zijn:

-het veiligstellen van onze waarden, fundamentele belangen, veiligheid, onafhankelijkheid en integriteit

-het consolideren en ondersteunen van de democratie, de rechtstaat, de mensenrechten en de beginselen van het internationaal recht

-het behoud van vrede, conflictpreventie en de versterking van de internationale veiligheid

-de bevordering en duurzame ontwikkeling van de economie, de sociale relaties en het milieu in de ontwikkelingslanden, en de uitroeiing van armoede

-de bevordering van de integratie van alle landen in de wereldeconomie en de ontmanteling van hindernissen in de internationale handel

-het ondersteunen van internationale inspanningen om de kwaliteit van het milieu te bewaren en te verbeteren, en de grondstoffen op een duurzame wijze te beheren

-het verlenen van hulp aan volkeren, staten en regio’s die geconfronteerd worden met natuurlijke of door de mens veroorzaakte rampen

-het promoten van een internationaal systeem waarin meer wordt samen gewerkt en met een behoorlijk globaal bestuur

Opvallend in deze lijst, is de overwegende aandacht voor veranderingen in de internationale omgeving. De EU lijkt zich meer bezig te houden met de beïnvloeding van haar omgeving, dan met de bescherming van de eigen ‘harde’ belangen. De recente militaire interventie in Libië werd door lidstaten officieel gepleegd in naam van de bescherming van de mensenrechten van de bevolking. Over de andere beweegredenen, zoals regimeverandering, controle over de exploitatie van olie, de wapenleveringen en heropbouwcontracten wordt niet gepraat.

Instellingen en procedures. De instellingen en de besluitvormingsprocedures zijn regelmatig veranderd, omdat lidstaten de gemeenschappelijke economische macht verkiezen te koppelen aan een grotere, politieke stem in buitenlandse zaken. Dit veranderingsproces werd versneld door (a) de verwachting dat de EU meer verantwoordelijkheid zou opnemen in haar nabije buitenland, en (b) de noodzaak op een meer effectieve manier om het hoofd te bieden aan de vele internationale crisissen.

Hoe dan ook, het zwaartepunt van de buitenlandse politiek van Europa is nationaal gebleven. De Europese Unie neemt alleen initiatieven als het wenselijk is gezamenlijk internationaal op te treden. De hoge vertegenwoordiger, Catherine Ashton, krijgt geen nieuwe bevoegdheden om het EU-optreden naar buiten toe te stroomlijnen en dubbel werk en verwarring te voorkomen. Zij baseert zich op unanieme besluiten van de 27 EU-leden. Zij vult het buitenlands beleid en de diplomatieke activiteiten van de EU-landen aan; ze neemt ze niet over. Daarvoor beschikt ze over een Europese Dienst voor Extern Optreden met een staf van 1100, een initieel budget van 9.5 miljoen Euro, en 118 diplomatieke posten. De EU-Raad kan op basis van unanimiteit gemeenschappelijke strategieën uitstippelen. De Raad van Externe Betrekkingen, met de ministers van buitenlandse zaken van de lidstaten, kan gemeenschappelijke acties of posities goedkeuren om de strategieën uit te voeren. Eén of meer lidstaten kunnen zich onthouden tijdens een stemming en daardoor vermijden een beslissing te blokkeren. Dit is de constructieve onthoudingsclausule. Het verkrijgen van unanimiteit, voor beslissingen die militaire interventie impliceren, is moeilijk. De interventie in Libië werd niet goedgekeurd; de operatie werd uitgevoerd in het kader van de NAVO. De ingrijpende economische sancties ten aanzien van Syrië en Iran, met een collectief bestraffingsgehalte, werden wel door de Europese Raad goedgekeurd.

Instrumenten voor buitenlandse zaken. De EU maakt vooral gebruik van diplomatieke en economische instrumenten, maar de laatste jaren wordt in toenemende mate het gebruik van militaire middelen overwogen.

De economische instrumenten belonen en bestraffen. Positieve maatregelen zijn: het sluiten van handelsakkoorden, samenwerkingsakkoorden, associatie-akkoorden, het verlenen van leningen of hulp, de verlaging van tarieven of het vergroten van quota. Tot de negatieve maatregelen behoren: embargo’s, boycots, het bevriezen van financiële tegoeden, de vermindering van hulp, en het uitstellen van akkoorden.

De diplomatieke instrumenten omvatten (a) de verlening van diensten, zoals bemiddeling in vredesonderhandelingen of het monitoren van een ‘staakt-het-vuren’, (b) beloningen, zoals het ondersteunen van de vraag om lid te worden van een internationale organisatie en diplomatieke erkenning, en (c) bestraffingen, zoals het niet verlenen van reis- of visaformulieren of het opleggen van wapenembargo’s.

Ten slotte zijn er ook een aantal militaire instrumenten. Sinds de Europese Raad in Helsinki in 1999 stuurt de EU verschillende militaire missies naar conflictzones voor de training van de politie, het verzekeren van de veiligheid tijdens de verkiezingen of om de uitvoering van een vredesakkoord. Dit is het zwakste instrument van de drie; er is een toenemende kloof tussen noden en capaciteiten.

  1. Positieve en negatieve facetten van de EU diplomatie.

De Europese Unie heeft een grote invloed op het internationale gebeuren. Deze invloed berust op haar status als economische supermacht, en de perceptie van de EU als een civiele supermacht. Het falen van de militarisering van het buitenlands beleid van de Verenigde Staten en bondgenoten in het Midden Oosten, versterkte de aantrekkingskracht van de EU-diplomatie. Anderzijds wordt haar reputatie negatief beïnvloed door de agressieve diplomatieke demarches van Frankrijk en Groot Brittannië in het MENA. De algemene impact op conflicten wordt meebepaald door een actief of passief beleid. De oplossing van het Israëlisch-Palestijns conflict is een strategische prioriteit voor Europa. De EU stelt dat de kansen van het oplossen van de andere problemen in de regio klein zullen blijven, zolang aan dit conflict geen einde komt. Maar de passieve EU-aanpak van het conflict heeft de oplossing ervan bemoeilijkt en bijgedragen tot de toenemende instabiliteit van de regio.

De positieve en negatieve verhalen over de buitenlandse politiek van de EU verwijzen naar andere facetten van het beleid. De positieve perceptie heeft betrekking op de inspirerende en hoopgevende impact van:

  • de succesvolle transformatie van een langdurig gewapend conflict. Sinds 1945 speelde de EU een innoverende en constructieve rol in de opbouw van duurzame vrede op het Europese continent. Vóór 1945 startte Europa twee wereldoorlogen, het cultiveerde fascistische regimes, organiseerde genocide op industriële schaal en koloniseerde de helft van de wereld. Na 1945 besloten de aartsvijanden rond de tafel te gaan zitten en het oude paradigma in te ruilen voor een nieuw ‘Europese Gemeenschap’ paradigma, gekenmerkt door een inclusief nationalisme, meerdere loyaliteiten, een Europees wij-gevoel, een sociaal ‘vrije markt’-systeem, coöperatieve veiligheid en het einde van het kolonialisme.
  • de creatie van een veiligheidsgemeenschap; het meest kosteneffectief systeem om veiligheid te garanderen. Binnen de EU-grenzen werden de noodzakelijke voorwaarden gecreëerd voor duurzame vrede en veiligheid. Richard Cohen en Michael Mihalka stellen het huidig Europees veiligheidsbeleid voor als het resultaat van inspanningen binnen vier concentrische cirkels m.b.t. (a) de persoonlijke veiligheid, de human security van de burgers. De EU doet inspanningen om de veiligheid van de Europeanen op socio-economisch, politiek, medisch en ecologisch vlak te verbeteren, (b) de collectieve veiligheid van de lidstaten ten aanzien van interne dreigingen. Het lidmaatschap van de NAVO en het Europese veiligheids- en defensiebeleid voorkomen het gebruik van geweld binnen de grenzen van het Europa, (c) de collectieve defensie ten aanzien van mogelijke externe dreigingen, (d) de stabilisatie van het nabije buitenland door conflictpreventie en de bevordering van samenwerking.
  • de uitbreiding van de Europese gemeenschap van 6 tot 28, en de transitiehulp voor kandidaat lidstaten. De EU is geen exclusieve club. Het is een gemeenschap die openstaat voor nieuwe lidstaten die aan bepaalde politieke en economische voorwaarden voldoen. De weerstand tegen de opname van Turkije wordt toegeschreven aan culturele en geopolitieke overwegingen. De grootte van de bevolking is vergelijkbaar met Duitsland en het land bevindt zich in een onstabiele regio.
  • de EU als een aantrekkelijk rolmodel voor regionale samenwerking en integratie. De zachte macht van de EU berust vooral op het voorbeeldfunctie en de internationale uitstraling van haar intern beleid. De EU werd, tot voor kort, gezien een civiele-civiliserende macht, eerder dan als een machtsblok. De recente militaire interventies en/of dwangdiplomatie van Frankrijk en Groot Brittannië in Libië, Syrië en Iran tasten dit positieve beeld aan.

De negatieve percepties van de EU-diplomatie verwijzen naar:

  • (a) de weinig succesvolle inspanningen voor conflictpreventie buiten de actuele of imaginaire grenzen van de EU. Europa was niet in staat om de gewelddadige desintegratie van Joegoslavië te voorkomen, de gewezen kolonies op een effectieve manier bij te staan in hun ontwikkelingsproces en duurzame vrede te helpen stichten in het Midden Oosten. Ondanks de pleidooien voor proactieve geweldpreventie, blijven in het Midden Oosten de inspanningen overwegend van reactieve aard. De meeste aandacht gaat naar de symptomen (terrorisme) en niet naar de grondoorzaken (het Israel-Palestina conflict, de steun aan de olierijke repressieve autoritaire regimes, en de sterk toegenomen Westerse militaire aanwezigheid in de regio).
  • (b) de dwangdiplomatie en de militarisering van het mensenrechten- en democratiebeleid. Sarkozy en Cameron, beiden uitgesproken neoconservatieve Atlanticisten, hebben bijgedragen tot de militarisering van de conflictbeheersing in het MENA. Hun buitenlands beleid in het MENA vertoont meer en meer kenmerken van een militant diplomatiek regime. Jo Hagen onderscheidt in buitenlandse zaken: gematigde, pragmatische, militante en radicale diplomatieke regimes. Gematigde diplomatieke regimes beschouwen de internationale omgeving niet noodzakelijk als vijandig of bedreigend. Conflicten tussen staten gaan over specifiek kwesties en belangen; de tegenpartijen worden als normale actoren aangesproken en er wordt via onderhandelingen gezocht naar wederzijdse voordelige oplossingen. Pragmatische diplomatieke regimes beschouwen het internationaal systeem als een gevaarlijke, dreigende omgeving. Ze hanteren een relatief beheerste en complexe analyse van de gevaren. De tegenstanders hebben beperkte doelstellingen en machtsmiddelen. Dit creëert ruimte voor diplomatie. Hoewel confrontatie niet wordt uitgesloten, vertonen pragmatische regimes voldoende flexibiliteit om op een constructieve manier om te gaan met bedreigingen. Militante diplomatieke regimes zien het internationaal systeem als vijandig en de interactie met tegenstanders als een zero-som relatie. Het beeld van de tegenstander sluit elke vorm van normale diplomatie uit. De voorkeur gaat uit naar dwangdiplomatie en het gebruik van diplomatieke, economische en militaire druk. De confrontatie wordt echter binnen de perken gehouden door de perceptie van de tegenpartij als een rationele besluitvormer en respect voor het internationaal recht. Ten slotte, stelt een radicaal diplomatiek regime de tegenpartij voor als ‘kwaadaardige (evil) actoren’ die de overlevingskansen van hun land bedreigen. Onderhandelingen en defensieve maatregelen hebben geen zin meer. De voorkeur gaat uit naar het oproepen tot een morele kruisvaart tegen de vijand, het plannen van offensieve interventies, en indien nodig het negeren van internationale normen om hun doel te bereiken.
  • De buitenlandse politiek van de EU is overwegend gematigd en pragmatisch. Dit beeld komt meer en meer in het gedrang door het Franse en Britse beleid ten aanzien van Libië, Syrië en Iran dat zich bevindt tussen militante en radicale diplomatie; het zal bijdragen tot nieuwe en grotere spanningen in de regio. Het beleid van onze bondgenoot ‘Israel’ is onversneden radicaal. De niet aflatende inspanningen van Netanjahuh beogen de Westerse bondgenoten mee te slepen in dit weinig gesofistikeerd ‘zondebokken’ beleid. De opbouw van de hysterie ten aanzien van ‘Iran’, de laatste zondebok in de regio, is ronduit onverantwoord, contraproductief en gevaarlijk.
  • (c) het contrast tussen de declaratoire beweegredenen voor de militaire interventies en niet-militaire druk in het MENA (de bescherming van mensenrechten en de steun voor democratie en vrijheid) en het gedrag van de interveniërende staten. Mensenrechten, in plaats van vrede, zijn het nieuwe visitekaartje geworden van interventie en dwangdiplomatie. De dubbele standaarden en het dissonant gedrag ondermijnen de geloofwaardigheid van dit ethisch hoogstaand beleid. Er is bijvoorbeeld: de steun aan de olierijke autoritaire en repressieve regimes in de Perzische Golf, het niet effectief afkeuren en/of sanctioneren van het repressieve en irredentisch beleid van Israel buiten haar internationaal erkende grenzen van 1967, het verzet tegen de democratisering van globale internationale instellingen en het nastreven van andere belangen (zoals de controle over de toevoer en prijs van olie en gas, het testen en verkopen van nieuwe wapensystemen, het herstellen van de vernielde infrastructuur en de lucratieve contracten voor specialisten in mensenrechten, heropbouw en democratisering).
  • (d) de gebrekkige transparantie van de besluitvorming m.b.t. buitenlandse zaken, het lage democratisch gehalte en de disproportionele invloed van belangengroepen. Eén van de taboes en minst onderzochte gebieden in de vergelijkende studie van de buitenlandse politiek, is de invloed van lobbies, informele netwerken en geheime diensten. Het huidig beleid van het Westen in het MENA komt meer tegemoet aan particuliere belangen dan aan nationale of EU belangen. De interventies worden meestal voorgesteld als gedragen door de Amerikaanse bevolking, de Europese lidstaten, het Westen, de Arabische Liga en de internationale gemeenschap. In de meeste gevallen is het een pauwenstaartconsensus die groter lijkt dan de drager ervan. De harde interventies in het MENA zijn meestal het resultaat van demarches van één of meerdere grote staten die het initiatief nemen en via onderhandelingen, met behulp van compensaties of het dreigen met sancties, de andere lidstaten overhalen om het initiatief goed te keuren.
  • (e) het weinig succesvolle politieke en economische ontwikkelingsbeleid in de derde wereld, vooral in Afrika. Het ontwikkelingsbeleid in Afrika leverde, zoals verwacht, geen stabiele staten op met goed bestuur en een klimaat voor economische ontwikkeling. Het gebrek aan succes weerspiegelt zich (1) in de perceptie van China en vooral van Zuid-Korea als alternatieve ontwikkelingsmodellen, en (2) de kritiek van Afrikaanse analisten, zoals Dambisa Moyo. In haar boek ‘Dead aid’, roept ze Afrika op om haar ontwikkeling in eigen handen nemen. Het Westen moet eens stoppen met denken dat het het best weet wat er in Afrika moet gebeuren.
  • (f) de ontoereikende organisatie van een Europees defensie- en veiligheidsbeleid. De EU beschikt over een vlugge interventiemacht van 60.000 militairen die snel en minstens voor een jaar kan ingezet worden. Voor grote operaties dient nog altijd beroep gedaan te worden op de NAVO en de Verenigde Staten. Europa staat op de tweede plaats in de wereld qua defensie-uitgaven, maar dient nog een lange weg af te leggen om die inspanningen op een kosteneffectieve manier om te zetten in een effectief militair instrument voor defensie en conflictpreventie. Johan Coelmont, beklemtoont de dringende behoefte aan een permanente, gestructureerde defensiesamenwerking en betere pooling (gezamenlijk middelen aankopen en opereren) en sharing (capaciteiten delen).
  1. Conclusies

Er is behoefte aan een meer professionele en gesofistikeerde diplomatie om het hoofd te bieden aan de megacrisis waarmee de wereld wordt geconfronteerd. Het Westen opteerde, daarentegen, voor dwangdiplomatie en militaire interventies. In het eerste decennium van de 21ste eeuw werden alle oorlogen gevoerd door democratische staten. De dwangdiplomatie en militaire interventies in het Midden Oosten en Noord-Afrika (Libanon, Palestina, Afghanistan, Irak en Libië) sorteerde echter geen duurzame vrede en veiligheid, maar veel leed, destructie en een onstabiele regio. Dit is een mislukt buitenlands beleid (failed foreign policy). Wat is de rol van de EU? De invloed van de EU-diplomatie op de internationale betrekkingen is zeer groot. De positieve impact berust vooral op de voorbeeldfunctie van de Europese integratie. De EU is en blijft een inspirerend en hoopgevend rolmodel. Bovendien is de diplomatieke stijl van de EU overwegend gematigd en pragmatisch. De positieve impact van de EU wordt afgezwakt door o.a. de weinig succesvolle geweldpreventie buiten de EU-grenzen, het overmatig gebruik van dwangdiplomatie in het MENA, de dubbele standaarden in de promotie van mensenrechten en democratie, en geringe doorzichtigheid van het democratisch deficit van de besluitvorming. Om de positieve rol van de EU in de wereld te versterken moet de EU (1) zich volledig inzetten om het EU integratieproces succesvol en duurzaam te maken, (2) haar gematigde en pragmatische diplomatie versterken en niet laten sturen door de militante diplomatie van Sarkozy en Cameron in het MENA. De radicale diplomatie van Netanjahuh, een bondgenoot, dient afgewezen te worden als gevaarlijk en contraproductief. Het al of niet bijdragen tot een duurzame vrede en veiligheid in het MENA is de lakmoestest van de EU-diplomatie.

 

Luc Reychler

14.03.2012

Voor verdere uitdieping van diplomatiek kwesties zie de blog van Luc Reychler: http://lucreychler.com

Europese diplomatie in een onzekere wereld

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *